SOMMARIO

SOMMARIO: 1. Le isole in Costituzione: un riconoscimento a fasi alterne – 2. La legge costituzionale 7 novembre 2022 n. 2 tra forma e sostanza. – 3. La tutela delle isole nella dimensione giuridica internazionale ed europea. – 4. Cenni sulla costituzionalizzazione dell’insularità nella prospettiva comparata. – 5. Conclusioni.

Abstract (in italiano)

Il contributo intende analizzare il rapporto tra costituzionalismo e insularità alla luce della riforma dell’art. 119 Cost, introdotta dalla legge costituzionale 7 novembre 2022 n. 2, individuandone gli aspetti formali e sostanziali più problematici. Dopo aver descritto l’evoluzione normativa del fenomeno insulare (ed il nesso con la questione meridionale) dal dibattito in Assemblea Costituente alla riforma del Titolo V, si tenterà di comprendere le ragioni costituzionali idonee a giustificare un favor insulae rispetto alle aree continentali. Del perdurante ritardo dello sviluppo socio-economico connesso all’insularità si è occupata anche la giurisprudenza costituzionale con sentenza n. 6/2019.

L’analisi non può prescindere dalla disciplina giuridica delle isole nel diritto internazionale ed europeo (artt. 174, 349 TFUE) ma soprattutto dalla comparazione con lo status giuridico riservato ai territori insulari e d’oltremare in Francia, Spagna e Portogallo.  Il riformato art. 119 Cost. per non restare una norma inattuata deve necessariamente essere letto in combinato disposto con il principio di uguaglianza sostanziale (art. 3 Cost.), con il principio di unità e indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.) e con la stessa libertà di circolazione per tutti i cittadini in qualsiasi parte del territorio nazionale (art. 16 Cost.). Il diritto costituzionale ad un’insularità equa e giusta si configura così come un diritto sociale in senso stretto, idoneo a garantire i livelli essenziali delle prestazioni in tutto il territorio nazionale. Resta dunque da chiedersi in che modo il ritorno delle isole in Costituzione varato nel corso della XVIII legislatura impatterà sulla riforma dell’autonomia differenziata attualmente in discussione e quali saranno gli effetti nel lungo-medio periodo.

Abstract (in inglese)

The contribution intends to analyze the relationship between constitutionalism and insularity in the light of the reform of the art. 119 of the Constitution, introduced by the constitutional law of 7 November 2022 n. 2, identifying the most problematic formal and substantial aspects. After having described the normative evolution of the insular phenomenon (and the link with the southern question) from the debate in the Constituent Assembly to the reform of Title V, an attempt will be made to understand the constitutional reasons suitable for justifying a favor insulae with respect to continental areas. The continuing delay in socio-economic development connected with insularity has also been dealt with by constitutional jurisprudence with sentence n. 6/2019.

The analysis cannot ignore the legal regulation of the islands in international and European law (articles 174, 349 TFEU) but above all the comparison with the legal status reserved for the insular and overseas territories in France, Spain and Portugal. The reformed art. 119 of the Constitution, in order not to remain an unimplemented rule, must necessarily be read in conjunction with the principle of substantial equality (art. 3 Cost.), with the principle of unity and indivisibility of the Republic (art. 5 Cost.) and with the same freedom of movement for all citizens in any part of the national territory (art. 16 Cost.). The constitutional right to equal and just insularity is thus configured as a social right in the strict sense, suitable for guaranteeing the essential levels of services throughout the national territory. It therefore remains to be asked how the return of the islands to the Constitution launched during the XVIII legislature will impact on the reform of the differentiated autonomy currently under discussion and what the effects will be in the long-medium term.

SOMMARIO

SOMMARIO: 1. La “politicità” delle azioni processuali esercitate da Stato e Regioni e il bisogno della sua opportuna messa a fuoco alla luce della indicazione offerta dall’art. 5 che, dando voce al valore di “unità-autonomia” (o – se si preferisce dire – di “autonomia- unità”), richiede il costante mantenimento dell’equilibrio tra le istanze espressive, rispettivamente, di interessi nazionali e di interessi regionali e sollecita, pertanto, gli enti suddetti ad attivarsi per l’appagamento sia dei propri che degli altrui interessi, in realtà a conti fatti comuni ad entrambi. – 2. La ratio del disposto costituzionale riguardante la “specializzazione”, le prospettive di un ulteriore avanzamento del modello che punti ad un regime di specialità diffusa, le garanzie di cui comunque il valore di “unità-autonomia” non resterebbe privo, grazie ad un uso accorto ed incisivo allo stesso tempo delle competenze “trasversali”, a partire da quella concernente i “livelli essenziali delle prestazioni”.

Abstract (in italiano)

Il contributo parte dalla considerazione circa la natura “politica” delle azioni processuali poste in essere da Stato e Regioni. Il giudizio della Corte costituzionale, anche in relazione alle ipotesi di differenziazione dell’autonomia, dovrebbe sempre avere come punto di riferimento l’art. 5 Cost. e, in particolare, il mantenimento dell’equilibrio tra i due elementi di cui si compone il valore di “unità-autonomia”. Tale sindacato si svolge sul piano della ragionevolezza, al servizio degli interessi in campo, nazionali e regionali, tutti ugualmente meritevoli di protezione, senza alcun ordine di priorità astrattamente precostituito.

Abstract (in inglese)

The essay starts from the consideration of the “political” nature of the procedural actions taken by the State and the Regions. The judgment of the Constitutional Court, also in relation to the hypothesis of differentiation of autonomy, should always have as a reference the art. 5 of the Constitution and, in particular, maintaining the balance between the two elements that make up the value of "unity-autonomy". This judgement takes place on the level of reasonableness, at the service of the interests in the field, national and regional, all equally worthy of protection, without any abstractly pre-established order of priority.

SOMMARIO

SOMMARIO: 1. Osservazioni introduttive. – 2. Parificazione o perdurante asimmetria? – 3. Disponibilità dell’azione e indisponibilità delle attribuzioni. – 3.1. La scelta politica del ricorso. – 3.2. La scelta politica della rinuncia al ricorso (e della sua accettazione). – 3.3. La scelta politica di modificare le disposizioni censurate (e della mancata costituzione). – 3.4. La scelta politica dei parametri. – 4. Terzi, amici curiae e istruttoria. – 5. Stato e Regioni ai tempi del Covid: ancora davanti alla Corte costituzionale? – 6. Conclusioni.

Abstract (in italiano)

Il saggio si occupa del rapporto fra Stato e Regioni davanti alla Corte costituzionale, ponendosi un interrogativo di fondo relativo al carattere contraddittorio del giudizio in via principale. Simile carattere deriva da un lato dalla piena disponibilità della scelta di impugnazione, di rinuncia e di eventuale accettazione della rinuncia e dall’altro dalla indiscutibile indisponibilità delle attribuzioni costituzionali che pure formano oggetto di giudizio, con relativo divieto di acquiescenza. L’A. propone una possibile chiave di lettura che consente di risolvere questa (solo apparente) profonda contraddizione, valorizzando le caratteristiche e i principali profili processuali problematici del giudizio in via di azione.

Abstract (in inglese)

The essay deals with the relationship between State and Regions before the Italian Constitutional Court, questioning about the contradictory nature of the “giudizio in via principale”. Such a character emerges on the one hand from the availability of the choice of appeal, waiver of appeal and possible acceptance of the waiver and on the other hand from the unavailability of the constitutional attributions subject of the constitutional judgment, with the prohibition of acquiescence. The A. proposes a possible interpretation that allows to resolve this (only apparent) profound contradiction, enhancing the characteristics and the main problematic procedural profiles of the constitutional process.

SOMMARIO

SOMMARIO: 1. Metodo e finalità della indagine. – 2. Prima della riforma del Titolo V: dalla settorializzazione ai tentativi di coordinamento generale (con un cenno ai “raccordi” sommersi). – 3. L’incompiutezza della riforma del Titolo V e l’ascesa della leale collaborazione in funzione difensiva e promozionale delle competenze regionali. Le incertezze su tempi, modi e luoghi della cooperazione. – 3.1. Un principio dai piedi di argilla: struttura e criticità del sistema delle conferenze. – 4. I raccordi ai tempi del Covid-19: il “doppio binario” per il governo dell’emergenza e la fuga dal sistema delle conferenze. – 4.1. Accentramento delle competenze e discrezionalità del legislatore statale nella modulazione dei raccordi. – 5. La necessaria funzione unificante dei raccordi. – 6. Ipotesi da evitare: regionalismo differenziato, ritorno alla settorializzazione e disarticolazione territoriale. – 7. Le prospettive: clausola di supremazia, integrazione della commissione bicamerale per le questioni regionali e costituzionalizzazione della conferenza delle Regioni.

Abstract (in italiano)

L’articolo indaga l’evoluzione dei raccordi tra Stato e Regioni nell’ordinamento costituzionale. Misconosciute dalla separazione ortogonale dei livelli di governo accolta dal Titolo V del 1948, le prime forme di collaborazione (istituite contestualmente al “disgelo regionale”) hanno operato in ambiti settoriali per favorire l’attuazione amministrativa, da parte delle Regioni, delle politiche decise dal centro. Con l’emergere di una cultura autonomista, sono progressivamente affiorati i primi tentativi di configurare i raccordi tra Stato e Regioni in sedi generali e permanenti di coordinamento (il sistema delle conferenze), in grado di innestare le autonomie territoriali nelle scelte di indirizzo politico.

La contradditoria riforma del Titolo V della Costituzione, pur avallando una generale valorizzazione dell’autonomia, aggrava l’assetto duale dell’organizzazione regionale. La mancata costituzionalizzazione dei raccordi e, più in generale, l’assenza di adeguati meccanismi di rappresentazione degli interessi territoriali hanno portato alla esplosione della conflittualità tra Stato e Regioni, scaricando sul Giudice delle leggi il compito di trovare il punto di equilibrio degli interessi in gioco. La giurisprudenza costituzionale ha dato origine a una casistica creativa e oscillante, non sempre coerente e lineare nei suoi esiti. Peraltro, alla valorizzazione giurisprudenziale delle attuali sedi di raccordo fanno da contraltare i difetti che queste presentano in termini di efficacia e trasparenza dei meccanismi decisionali, oltre che di adeguata rappresentazione degli interessi territoriali.

Simile impressione trova conferma nella problematica gestione dell’emergenza sanitaria: a fronte di un accentramento (costituzionalmente necessitato) delle competenze, che ha indotto il Governo centrale ad agire secondo moduli gerarchici, si è assistito alla fuga dal sistema delle conferenze, alla valorizzazione delle sedi interregionali di raccordo (la Conferenza delle Regioni e il suo Presidente) e della concertazione con la singola Regione interessata.

Stretto tra l’adminisrative regionalism degli esordi e il judicial regionalism successivo alla riforma del Titolo V, l’assetto attuale dei raccordi sconta l’incompleta realizzazione di un political regionalism, che affidi a sedi politiche la rappresentazione degli interessi territoriali in vista dell’esercizio di una funzione di governo e dell’assunzione di decisioni politiche unitarie. In conclusione, sono proposti correttivi istituzionali coerenti con tali assunti e con la generale funzione unificante dei raccordi (clausola di supremazia, costituzionalizzazione di un organo di rappresentazione delle istanze territoriali).

Abstract (in inglese)

The article inquires into the institutional connections between the State and the Regions in the Italian constitutional system. Ignored by the orthogonal separation of levels of government introduced by Title V of the 1948 Constitution, the first forms of cooperation were established in specific, discrete sectors. The objective was to facilitate the Regions’ administrative implementation of the policies decided by the State (i.e. administrative regionalism). Only in the 80’s the emergence of a regional “culture” mitigated such trend. In fact, there were the first attempts to set an institutional connection between the State and the Regions, through general and permanent coordination bodies (the so called “conference system”) so as to infuse attention to territorial autonomies into the political choices taken at a national level.

The contradictory 2001 reform of Title V of the Constitution has endorsed a general enhancement of regional autonomy. Nonetheless, it aggravates the dual structure of regional organization. Institutional connections have not been constitutionalized; and the absence of adequate representation for territorial interests has led to conflicts between the State and the Regions, passing on to the Constitutional Court the task of balancing the territorial interests at stake (i.e.judicial regionalism).

The Constitutional Court has showed great confidence in the thaumaturgical virtues of the principle of sincere cooperation, giving rise to a creative and oscillating case law, not always consistent and linear in its outcomes. Moreover, the case law enhancement of the principle of sincere cooperation has overvalued the conference system with respect to the effectiveness and transparency of decision- making mechanisms, as well as with respect to the adequate representation of territorial interests.

This assumption has been confirmed during the pandemic emergency: in the face of a (constitutionally required) centralization of competences, there was an “escape” from the conference system: the central government opted for a direct dialogue with the Regions concerned or with conference of the Regions (i.e. the private body including the Italian Regions) and its President.

The article first, argues that the current structure of territorial connections suffers from the incomplete implementation of a political regionalism. That is, a regionalism entrusting political bodies with the task of representing territorial interests so as to produce unitary political decisions. Second, in line with these assumptions, the article puts forward institutional proposals pointing to the constitutionalization of a body representing territorial authorities and the introduction of a supremacy clause.

SOMMARIO

SOMMARIO: 1. Autonomia e uguaglianza: un rapporto non inversamente proporzionale. – 1.1. L’autonomia delle Regioni ordinarie dopo la riforma del Titolo V. – 2. L’autonomia regionale ex art. 117 Cost. e l’autonomia regionale ex art. 116, comma 3, Cost. – 3. I principi fondamentali ed i livelli essenziali delle prestazioni: fra tutela delle istanze unitarie e principio autonomistico. – 3.1. Unità ed autonomia nell’esperienza attuativa della potestà concorrente: il nodo delle materie e dei principi fondamentali. – 3.2. La garanzia dell’unità nell’esercizio della potestà residuale regionale: il ruolo dei livelli essenziali delle prestazioni. – 3.2.1. L’attribuzione alle Regioni di forme e condizioni particolari di autonomia e la determinazione dei LEP nel disegno di legge quadro cd. Boccia. – 4. Considerazioni conclusive.

Abstract (in italiano)

Il contributo analizza il rapporto fra autonomia e unità, nell’accezione del godimento sull’intero territorio nazionale di un uguale livello minimo di diritti. A tal fine, un ruolo determinante è svolto dallo Stato cui è riconosciuta la competenza legislativa esclusiva ex art. 117, comma 2, lett. m), relativa alla “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (LEP). Tale competenza abilita lo Stato ad intervenire tanto in materie di competenza concorrente che residuale regionale, pertanto, risulta idonea a salvaguardare l’unità anche nelle ipotesi di attivazione della cd. autonomia differenziata di cui all’art. 116, comma 3, Cost.

Il regionalismo differenziato, attuato nel perimetro costituzionale, in primo luogo nel rispetto dell’art. 119 Cost., può rappresentare strumento attuativo del compito di promozione delle autonomie locali che l’art. 5 assegna alla Repubblica e finora spesso disatteso, per effetto di legislazione ordinaria e giurisprudenza costituzionale, talvolta, statocentriche. La promozione dell’autonomia, mai disgiunta da un rilevante ruolo dello Stato centrale, concorrerà al rafforzamento dell’unità consentendo un più adeguato soddisfacimento dei diritti della persona, una gestione improntata al principio del buon andamento, una necessaria perequazione, nel rispetto del dettato costituzionale.

Abstract (in inglese)

The paper analyses the relationship between autonomy and unity, in the sense of the enjoyment throughout the national territory of an equal minimum level of rights. To this end, a decisive role is played by the State which has exclusive legislative competence pursuant to art. 117, paragraph 2, letter m), concerning the "determination of the essential levels of benefits concerning civil and social rights which must be guaranteed throughout the national territory" (LEP). This competence empowers the State to operate both in matters of shared competence and regional residual competence, therefore, it is suitable to safeguard unity even in the event of activation of the so- called differentiated autonomy referred to in Article 116, paragraph 3, of the Constitution.

Differentiated regionalism, implemented within the constitutional perimeter, first of all in compliance with Art. 119 of the Constitution, can be a tool for the implementation of the task of promoting local self-government that Art. 5 assigns to the Republic and so far often disregarded, due to ordinary legislation and constitutional jurisprudence, sometimes favouring the State. The promotion of autonomy, which has never been separated from an important role of the Central State, will contribute to the strengthening of unity, allowing a more adequate fulfilment of the rights of the individual, a management based on the principle of good performance, a necessary equalisation, in compliance with the constitutional provisions.

Curatori

• Antonello Lo Calzo, Dottore di ricerca in Giustizia costituzionale e diritti fondamentali presso l'Università di Pisa
• Giuliano Serges, Assegnista di ricerca in Diritto costituzionale presso l'Università degli Studi "Roma Tre"
• Cecilia Siccardi, Assegnista di ricerca in Diritto costituzionale presso l'Università degli Studi di Milano

Contributi

Il Quaderno n. 2, supplemento del n. 3/2020 della Rivista "Gruppo di Pisa. Dibattito aperto sul Diritto e la Giustizia costituzionale", include gli atti del Seminario telematico su “Autonomie e forme di differenziazione. Ordinamenti a confronto”, tenutosi presso l'Università degli Studi di Milano il 12 giugno 2020.

Autori

• Nicolò Paolo Alessi, Dottorando di ricerca in Diritto pubblico comparato – Università degli Studi di Verona
• Laura Baamonde Gòmez, Profesora Doctora de Derecho Constitucional – Universidad “Carlos III” de Madrid
• Luca Bartolucci, Assegnista di ricerca in Diritto pubblico – LUISS “Guido Carli” di Roma
• Simone Benvenuti, Ricercatore di Diritto pubblico comparato – Università degli Studi «Roma Tre»
• Daniele Calabria, Dottorando in Diritto costituzionale – Università degli Studi di Milano-Bicocca
• Daniele Camoni, Dottorando di ricerca in Diritto pubblico comparato – Università degli Studi di Milano-Bicocca
• Carlos Carnero Jiménez, Doctorando en Ciencias Jurídicas y Políticas – Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
• Marilisa D’Amico, Professoressa ordinaria di Diritto costituzionale – Università degli Studi di Milano
• Lavinia Del Corona, Dottoressa di ricerca in diritto costituzionale – Università degli Studi di Milano
• Luca Dell’Atti, Dottore di ricerca in Princìpi giuridici ed istituzioni fra mercati globali e diritti fondamentali – Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”
• Matteo De Nes, Assegnista di ricerca – Università degli Studi di Padova
• Alberto Di Chiara, Dottorando in Diritto dell’Unione Europea e Ordinamenti nazionali – Università degli Studi di Ferrara
• Adriano Dirri, Postdoctoral Researcher – Universität Freiburg, Institut für Föderalismus
• Andrés Iván Dueñas Castrillo, Profesor e investigador predoctoral de Derecho Constitucional – Universidad de Valladolid
• Nannerel Fiano, Dottoressa di Ricerca in Diritto Costituzionale – Università degli Studi di Milano
• Ilde Forgione, Dottoressa di Ricerca in Diritto pubblico e dell’economia – Università di Pisa
• Aniello Formisano, Dottorando in Diritto Pubblico – Università degli Studi di Napoli “Parthenope”
• Samuele Gherardi, Dottorando in Diritto, curriculum Diritto costituzionale – Università “Complutense” di Madrid
• Maria Chiara Girardi, Dottoranda in Diritti umani: teoria, storia e prassi – Università degli Studi di Napoli “Federico II”
• Miryam Iacometti, Professoressa ordinaria di Diritto pubblico comparato – Università degli Studi di Milano
• Andrea Kehrer, Dottore in legge - Università degli Studi di Padova
• Agatino Giuseppe Lanzafame, già Assegnista di ricerca in Diritto costituzionale – Università degli Studi di Catania
• Giuseppe Lauri, Dottorando di ricerca in Giustizia costituzionale e diritti fondamentali – Università di Pisa
• Alessandro Lauro, Dottorando in Diritto costituzionale e diritto pubblico comparato – Università Ca’ Foscari di Venezia e Université de Paris 2 – Panthéon Assas
• Nefeli Lefkopoulou, Doctorante – École de Droit, Sciences Po Paris
• Giuditta Marra, Dottoranda di ricerca in Diritto costituzionale e Diritto pubblico generale – “Sapienza” – Università di Roma
• Claudio Martinelli, Professore associato di Diritto pubblico comparato – Università degli Studi di Milano-Bicocca
• Aileen McHarg, Professor of Public Law and Human Rights – University of Durham
• Matteo Monti, Dottore di ricerca in Diritto pubblico comparato – Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa
• Leonardo Pasqui, Dottorando di ricerca in Diritto Europeo – Alma Mater Studiorum - Università di Bologna
• Otto Pfersmann, Professore di Diritto pubblico comparato - École des Hautes Études en Sciences Sociales (Paris)
• Guido Rivosecchi, Professore ordinario di Diritto costituzionale – Università degli Studi di Padova
• Roberto Romboli, Professore ordinario di Diritto costituzionale – Università di Pisa
• Philipp Rossi, Dottorando di ricerca – Università di Innsbruck
• Carlo Saloi, Dottorando in Scienze Giuridiche, curriculum in Teoria dei diritti fondamentali, giustizia costituzionale, comparazione giuridica – Università di Pisa
• Francesco Severa, Dottorando di ricerca in diritto pubblico, comparato e internazionale – Sapienza – Università di Roma
• Karl-Peter Sommermann, Professore di Diritto pubblico, Teoria dello Stato e Diritto comparato - Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer
• Silvia Soriano Moreno, Doctora en Derecho constitucional – Universidad de Extremadura
• Federico Spagnoli, Dottorando in Scienze giuridiche – curriculum in Teoria dei diritti Fondamentali, Giustizia costituzionale, comparazione giuridica – Università di Pisa
• Rolando Tarchi, Professore ordinario di Diritto pubblico comparato – Università di Pisa
• Joaquín Urías, Profesor Titular de Derecho Constitucional – Universidad de Sevilla
• Andrea Vernata, Dottore di ricerca in Diritto pubblico – “Sapienza” – Università di Roma
• Pietro Villaschi, Dottorando di ricerca in Diritto costituzionale – Università degli Studi di Milano
• Lorenza Violini, Professoressa ordinaria di Diritto costituzionale – Università degli Studi di Milano
• Davide Zanoni, Dottorando di ricerca in Diritto Pubblico – Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano ed École des Hautes Études en Sciences Sociales di Parigi

SOMMARIO

SOMMARIO: Sommario: 1. Introduzione – 2. Specialità, foralidad e asimmetria in Italia e in Spagna: un inquadramento – 3. Le fonti – 4. Il principio pattizio – 5. Conclusioni

Abstract (in italiano)

L’articolo tratta di due rilevanti esempi di “asimmetria” regionale sul piano della finanza pubblica: le Regioni a Statuto speciale in Italia e il sistema finanziario di País Vasco e Navarra in Spagna (Concierto e Convenio autonómico). I due sistemi vengono studiati con metodo comparato con riferimento ad alcuni aspetti rilevanti: l’origine storica, il fondamento costituzionale, il peculiare sistema delle fonti normative, l’importanza del principio pattizio, sottolineando anche gli effetti dell’introduzione del principio del pareggio di bilancio a livello costituzionale. In sede di conclusioni, si mettono in luce i rilevanti punti in comune tra i due sistemi, ma anche alcune importanti differenze. Queste ultime sono costituite soprattutto – sul piano strutturale – dal maggiore potere impositivo riconosciuto alle due Comunità Autonome spagnole mentre – sul piano storico-politico – sulla maggiore eterogeneità “interna” (soprattutto economica) dell’esperienza italiana, che ha inciso anche sull’evoluzione del sistema.

Abstract (in inglese)

The article deals with two important examples of regional "asymmetry" in public finance: the Special Statute Regions in Italy and the financial system of País Vasco and Navarra in Spain (Concierto and Convenio autonómico). The paper deals with some relevant aspect of the two systems applying a comparative method: the historical origin, the direct foundation at constitutional level, the peculiar system of normative sources, the importance of the “agreement principle”. The effects of the introduction of the balance budget objective as a principle at constitutional level are also considered. In the conclusive remarks, the relevant common points between the two systems, as well as some important differences, both from a structural and historical-political perspective, are highlighted. Concerning the differences from a structural perspective, distinguishing aspects can be individuated in the greater taxation power recognized to the two Spanish Autonomous Communities. Differently, from a political viewpoint, points of dissimilarity emerge from the greater "internal" (especially economic) heterogeneity of the Italian experience, which also affected the evolution of the system itself.

SOMMARIO

SOMMARIO: 1. Introduzione: l’emergere del problematico rapporto tra specialità e differenziazione. – 2. Divergenze di sistema tra specialità e differenziazione. – 3. Convergenze di fatto tra specialità e differenziazione. – 3.1. La prospettiva delle Regioni differenziate. – 3.2. La prospettiva delle Regioni speciali. – 3.2.1. Crisi di identità, crisi della specialità. – 3.2.2. Una omologazione irresistibile?. – 4. Specialità e differenziazione: profili specifici di comparazione. – 4.1. Autonomia legislativa. – 4.2. Autonomia amministrativa. – 4.3. Autonomia finanziaria. – 4.4. Attuazione delle previsioni relative alle «forme e condizioni particolari di autonomia». – 5. Limiti del regionalismo italiano e spunti ricostruttivi: specialità e differenziazione all’insegna delle specificità territoriali. – 6. L’applicabilità del procedimento di differenziazione alle Regioni speciali. – 7. Considerazioni conclusive.

Abstract (in italiano)

Il contributo approfondisce i termini con cui, all’interno del nostro ordinamento regionale, convivono e sono destinati ad interagire i principi di specialità e differenziazione. Tale problematica è emersa soprattutto di recente, allorquando l’uniformità che tradizionalmente caratterizza l’assetto regionale, rispetto alla quale le Regioni a statuto speciale rappresentano una importante eccezione, è stata ulteriormente incrinata dalle trattative avviate da numerose Regioni a statuto ordinario con lo Stato per differenziarsi sulla base del procedimento all’art. 116, c. 3 Cost.

L’analisi prende le mosse da una ricostruzione dei diversi fondamenti, teorici e sistematici, che valgono a distinguere specialità e differenziazione, per poi ripercorrere i fenomeni che, nel corso della storia repubblicana e nella prassi più recente, hanno sostanzialmente determinato una convergenza di fatto tra i due tipi di Regione. Questa analisi viene condotta sia in termini generali, sia dal punto di vista di alcune delle principali forme di autonomia riconosciute dalla Costituzione a queste Regioni.

In considerazione di questi fenomeni, il contributo propone una riconsiderazione tanto di specialità quanto di differenziazione alla luce di una matrice comune, fondata sulle specificità territoriali e sul principio di differenziazione. In accordo con questa visione, si sottolinea la necessità che la specialità debba essere “attualizzata”, mentre la differenziazione debba essere “provata”. In conclusione si suggerisce come le recenti proposte avanzate da alcune Regioni durante l’emergenza pandemica possano essere un utile banco per mettere alla prova le proposte qui avanzate.

Abstract (in inglese)

The essay focuses on “regional specialty” and “regional differentiation” within Italian regionalism. The institutional homogeneity of Italian regional system has been called into question not only by Regions under special statute, which has stood since the first years of Italian Republic, but also by Regions under ordinary statute that have recently undertaken the procedure to gain more autonomy pursuant art. 116.3 Cost.

Firstly, the paper outlines the different theoretical and systematic grounds of specialty and differentiation. Then, it mentions several phenomena that, during Italian history and according to the more recent period, caused a convergence between regional specialty and differentiation. This analysis is carried out both from a general and a narrower perspective, looking at different aspects of regional autonomy.

In consideration of that phenomena, the essay stresses the need to reconsider specialty and differentiation under a common framework, deriving from territorial specificities and the constitutional principle of differentiation. According to this proposition, regional specialty should be “updated”, while regional differentiation should be “proved”. In conclusion, the paper suggests that the request for more autonomy made by several Regions during the pandemic emergency could be an interesting ground to verify the proposed reconstruction.

SOMMARIO

SOMMARIO: 1. L’individuazione del livello di allocazione ottimale delle funzioni amministrative. – 2. La problematica rinuncia alla specialità nell’individuazione del livello ottimale delle funzioni “fondamentali”. – 3. Le discrepanze tra il sistema di sussidiarietà e il livello ottimale delle funzioni “non fondamentali”. – 4. Il livello ottimale tra diritto ed economia: “one size does not fit all”. – 5. Verso una necessaria differenziazione.

Abstract (in italiano)

Nell’indagare il livello ottimale di allocazione delle funzioni amministrative “fondamentali” e “non fondamentali” dei Comuni della Sardegna, il saggio giunge a constatare che quest’ultimo non è stato individuato tenendo adeguatamente conto delle caratteristiche di ciascuna funzione amministrativa in rapporto alle esigenze degli enti. Per fare fronte a tale criticità e, quindi, per adattare la rete distributiva delle funzioni amministrative alle diverse caratteristiche e necessità che emergono dal territorio, si arriva ad affermare la necessità di dare attuazione al principio di differenziazione attraverso la valorizzazione delle sedi del confronto inter- istituzionale, come la Conferenza permanente Regione-enti locali.

Abstract (in inglese)

In investigating the optimal level of allocation of “fundamental” and “non- fundamental” administrative functions of Sardinian municipalities, the essay comes to find that the latter has not been identified by adequately taking into account the characteristics of each administrative function in relation to the needs of the entities. To cope with this critical issue and, therefore, to adapt the distribution network of administrative functions to the different characteristics and needs emerging from the territory, it comes to affirm the need to implement the principle of differentiation through the enhancement of the forums of inter-institutional confrontation, such as the Region-Local Authorities Permanent Conference.

SOMMARIO

SOMMARIO: Sinossi. – 1. La parola e la cosa. – 2. Dal “vecchio” al “nuovo” art. 119 Cost.: fu vera gloria? – 3. Le relazioni finanziarie degli enti territoriali sul versante delle entrate (con un’attenzione particolare al profilo della loro territorializzazione). – 4. Le relazioni finanziarie degli enti territoriali sul versante delle spese (con un’attenzione particolare al profilo della loro standardizzazione). – 5. La dimensione finanziaria delle differenziazioni territoriali in atto: le Regioni a statuto speciale, che dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia. – 6. La dimensione finanziaria delle differenziazioni territoriali in potenza: le Regioni a statuto ordinario, a cui possono essere attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (profili teorici). – 7. (segue) La dimensione finanziaria delle differenziazioni territoriali in potenza: le Regioni a statuto ordinario, a cui possono essere attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (profili applicativi). – 8. Conclusioni: una nuova Azione Parallela?

Abstract (in italiano)

La relazione affronta il tema della dimensione finanziaria delle differenziazioni territoriali nella prospettiva del diritto costituzionale. Dopo alcune considerazioni preliminari in ordine all’insuscettibilità di ricondurre le relazioni finanziarie degli enti territoriali, come configurate nella Carta repubblicana, al c.d. federalismo fiscale, viene proposta una breve ricostruzione storico- teorica dell’art. 119 Cost., alla luce delle profonde innovazioni introdotte prima con la l. cost. n. 3/2001 e poi con la l. cost. n. 1/2012. Successivamente, l’analisi tratta i due profili in cui si dispiega l’autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali e, segnatamente, quello delle entrate e quello delle spese, sul piano dell’attuazione legislativa e dell’applicazione giurisprudenziale. Emergono, a tal fine, due invarianti della disciplina in materia lungo tutta l’età repubblicana, individuabili nel disallineamento tra il versante delle entrate e quello delle spese e, al contempo, nella prevalenza della funzione statale di coordinamento rispetto all’esercizio effettivo dell’autonomia regionale e locale. Una volta inquadrato il tema nei suoi tratti generali, il lavoro passa ad affrontare le relazioni finanziarie delle Regioni a statuto speciale con lo Stato, le quali, in ragione della loro configurazione costituzionale e legislativa, costituiscono il punto più avanzato della dimensione finanziaria in atto delle differenziazioni territoriali nell’Italia del tempo presente. Segue la trattazione della dimensione finanziaria in potenza delle Regioni a statuto ordinario, a cui possono essere attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia; e, a tal fine, si propone una lettura incrociata dell’art. 116, co. 3, Cost. e (dei princìpi) dell’art. 119 Cost. Vengono così affrontate in chiave critica le recenti proposte di attivazione dell’art. 116, co. 3, Cost. da parte delle Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto, mettendo in evidenza i profili di disallineamento rispetto ai princìpi dell’art. 119 Cost. dei tre Accordi preliminari e delle tre bozze di Intesa sottoscritti con il Governo, rispettivamente, nel 2018 e nel 2019. Ci si interroga, in conclusione, sul senso di vera e propria inconcludenza che caratterizza la dimensione finanziaria degli enti territoriali nel momento attuale e che sembra ulteriormente aggravato dalla recente emergenza da Covid-19.

Abstract (in inglese)

The presentation addresses the issue of the financial dimension of territorial differentiations from the perspective of constitutional law. After some preliminary considerations regarding the impossibility of overlapping the financial relations of regional and local authorities, as configured in the Italian Constitution, with so-called fiscal federalism, a brief historical-theoretical reconstruction of Article 119 of the Constitution is proposed. Then, the analysis deals with the two profiles in which the financial autonomy of Regions and local authorities unfolds and, in particular, that of revenues and that of expenditures, in terms of legislative implementation and jurisprudential application. To this end, two invariants of the discipline on the subject emerge throughout the Republican period: the misalignment between the revenues and the expenditures and, at the same time, the prevalence of the State coordination function with respect to the effective exercise of regional and local autonomy. Once the topic has been framed in its general features, the work addresses the actual financial relations of the Regions with a special statute with the State, which, due to their constitutional and legislative configuration, represent the most advanced point of the current financial dimension of the territorial differentiations in Italy of the present time. The discussion of the potential financial dimension of the Regions with ordinary statute, to which further forms and particular conditions of autonomy can be attributed, follows. To this end, Article 116, paragraph 3, and (of the principles) of Article 119 of the Constitution are read jointly. The recent proposals for the activation of Article 116, paragraph 3, of the Constitution by the Emilia- Romagna, Lombardy and Veneto Regions are dealt with, highlighting the contradictory aspects with respect to the principles of Article 119 of the Constitution of the three preliminary agreements and the three draft agreements signed with the Government, respectively, in 2018 and 2019. In conclusion, the presentation raises some questions about the sense of inconclusiveness that characterizes the financial dimension of regional and local authorities at the current moment, which seems worsened due to the recent Covid-19 emergency.

SOMMARIO

SOMMARIO: 1. Premessa: il regionalismo italiano tra uniformità e differenziazione. – 2. La simmetrica uniformità del regionalismo ordinario. – 2.1. Un grado minimo di differenziazione funzionale tra Regioni. – 2.2. Lo Stato regionale italiano nel panorama comparato. – 2.3. La prospettiva dell’Assemblea costituente: regionalizzare lo Stato per riformarlo. – 3. Le sfide: differenziare il regionalismo. – 3.1. Le Regioni a Statuto speciale: dall’Assemblea costituente agli anni settanta. – 3.2. (segue): dagli anni settanta ad oggi – 3.3. (segue): dove la specialità è più dinamica. – 3.4. Il regionalismo differenziato: inserito nel contesto del vigente titolo V. – 3.5. (segue): come disciplinato dall’art. 116, co. 3 Cost. – 4. Conclusioni: sous l’œil du Coronavirus.

Abstract (in italiano)

Il contributo corrisponde alla rielaborazione della relazione introduttiva del Convegno annuale del Gruppo di Pisa, dedicato a “Il regionalismo italiano alla prova delle differenziazioni” (Trento, 18-19 settembre 2020). Conformemente alla sua natura introduttiva, il saggio ricostruisce anzitutto i caratteri del regionalismo italiano, sottolineandone in particolare l’uniformità e la simmetria, tanto più marcate se inquadrate in una prospettiva comparata. Rispetto ad altre esperienze regionali, quella italiana è infatti connotata dall’attribuzione costituzionale delle medesime funzioni alle Regioni (ordinarie), mentre l’intero territorio nazionale è suddiviso in Regioni. Attraverso tali caratteristiche si manifesta il disegno del Costituente, volto a favorire la riforma dello Stato e dei suoi apparati. Il regionalismo italiano, uniforme e simmetrico, vive dunque le differenziazioni come altrettante sfide ai suoi caratteri costitutivi.

Le sfide della differenziazione corrispondono, da un lato, alla specialità regionale e, dall’altro, al regionalismo differenziato per le Regioni ordinarie. La prima sfida accompagna da sempre il regionalismo ordinario, anzi precede di un quarto di secolo l’istituzione delle Regioni ad esso corrispondenti; la seconda diviene invece possibile a seguito della revisione costituzionale dell’art. 116, nel 2001 (legge cost. n. 3) e si manifesta soprattutto negli ultimi anni, a seguito delle richieste dell’Emilia-Romagna, della Lombardia e del Veneto.

Il saggio esamina quindi l’azione della logica uniformante del regionalismo italiano sulle Regioni speciali, prima e dopo le revisioni costituzionali e statutarie del 1999-2001, constatando la progressiva omogeneizzazione di tali Regioni fra loro e rispetto a quelle ordinarie, in un processo cui paiono sottrarsi soltanto le realtà con caratteristiche affatto peculiari, anche in termini di composizione linguistica della rispettiva popolazione (Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste e Trentino-Alto Adige/Südtirol). Quanto al regionalismo differenziato, si sottolinea anzitutto la sua irriconducibilità alla specialità regionale, interrogandosi quindi sulla sua problematica compatibilità col disegno costituzionale, soprattutto se le Regioni che intendono avvalersi del procedimento di cui all’art. 116, co. 3 Cost. chiedono l’attribuzione in blocco di tutte, o quasi, le “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” contemplate da tale disposizione costituzionale.

Abstract (in inglese)

This essay revises the introduction to the annual Conference of the “Gruppo di Pisa”, dedicated to “Italian regionalism challenged by differentiation” (Trento, 18 th and 19 th September 2020). In accordance with its introductory nature, it identifies firstly the characteristics of the Italian regionalism, emphasizing in particular its uniformity and symmetry, all the more prominent when framed in a comparative perspective. Compared to other regional experiences, the Italian one is indeed characterized by the constitutional attribution of the same functions to the (ordinary) Regions, while the whole national territory is divided into Regions. This is in line with the design of the Constituent Assembly, aimed at promoting the reform of the State and its apparatus. Therefore, the uniform and symmetrical Italian regionalism experiences differentiation as a challenge to its constitutive characteristics.

The challenges of differentiation correspond, on the one hand, to the regional specialty and, on the other, to the differentiated regionalism for the ordinary Regions. The first challenge has always gone with ordinary regionalism, indeed it precedes by a quarter of a century the establishment of the ordinary Regions; the second is now possible due to the constitutional revision of art. 116, in 2001 (Constitutional Law no. 3) and has recently occurred, following the requests of Emilia-Romagna, Lombardy and Veneto.

Consequently, the essay examines the action of the standardizing logic of Italian regionalism on special Regions, before and after the constitutional and statutory revisions of 1999-2001, underlining the progressive homogenization of these Regions among themselves and with respect to the ordinary ones. This process does not involve only those realities with very peculiar characteristics, i.e. in terms of the linguistic composition of their population (Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste and Trentino-Alto Adige/Südtirol). The differentiated regionalism is quite different from the regional specialty and is difficult to reconcile with the constitutional design, especially when the ordinary Regions ask for the assignment of all, or almost all, the “additional special forms and conditions of autonomy” stated in the art. 116, co. 3 Cost.