SOMMARIO

SOMMARIO: 1. Metodo e finalità della indagine. – 2. Prima della riforma del Titolo V: dalla settorializzazione ai tentativi di coordinamento generale (con un cenno ai “raccordi” sommersi). – 3. L’incompiutezza della riforma del Titolo V e l’ascesa della leale collaborazione in funzione difensiva e promozionale delle competenze regionali. Le incertezze su tempi, modi e luoghi della cooperazione. – 3.1. Un principio dai piedi di argilla: struttura e criticità del sistema delle conferenze. – 4. I raccordi ai tempi del Covid-19: il “doppio binario” per il governo dell’emergenza e la fuga dal sistema delle conferenze. – 4.1. Accentramento delle competenze e discrezionalità del legislatore statale nella modulazione dei raccordi. – 5. La necessaria funzione unificante dei raccordi. – 6. Ipotesi da evitare: regionalismo differenziato, ritorno alla settorializzazione e disarticolazione territoriale. – 7. Le prospettive: clausola di supremazia, integrazione della commissione bicamerale per le questioni regionali e costituzionalizzazione della conferenza delle Regioni.

Abstract (in italiano)

L’articolo indaga l’evoluzione dei raccordi tra Stato e Regioni nell’ordinamento costituzionale. Misconosciute dalla separazione ortogonale dei livelli di governo accolta dal Titolo V del 1948, le prime forme di collaborazione (istituite contestualmente al “disgelo regionale”) hanno operato in ambiti settoriali per favorire l’attuazione amministrativa, da parte delle Regioni, delle politiche decise dal centro. Con l’emergere di una cultura autonomista, sono progressivamente affiorati i primi tentativi di configurare i raccordi tra Stato e Regioni in sedi generali e permanenti di coordinamento (il sistema delle conferenze), in grado di innestare le autonomie territoriali nelle scelte di indirizzo politico.

La contradditoria riforma del Titolo V della Costituzione, pur avallando una generale valorizzazione dell’autonomia, aggrava l’assetto duale dell’organizzazione regionale. La mancata costituzionalizzazione dei raccordi e, più in generale, l’assenza di adeguati meccanismi di rappresentazione degli interessi territoriali hanno portato alla esplosione della conflittualità tra Stato e Regioni, scaricando sul Giudice delle leggi il compito di trovare il punto di equilibrio degli interessi in gioco. La giurisprudenza costituzionale ha dato origine a una casistica creativa e oscillante, non sempre coerente e lineare nei suoi esiti. Peraltro, alla valorizzazione giurisprudenziale delle attuali sedi di raccordo fanno da contraltare i difetti che queste presentano in termini di efficacia e trasparenza dei meccanismi decisionali, oltre che di adeguata rappresentazione degli interessi territoriali.

Simile impressione trova conferma nella problematica gestione dell’emergenza sanitaria: a fronte di un accentramento (costituzionalmente necessitato) delle competenze, che ha indotto il Governo centrale ad agire secondo moduli gerarchici, si è assistito alla fuga dal sistema delle conferenze, alla valorizzazione delle sedi interregionali di raccordo (la Conferenza delle Regioni e il suo Presidente) e della concertazione con la singola Regione interessata.

Stretto tra l’adminisrative regionalism degli esordi e il judicial regionalism successivo alla riforma del Titolo V, l’assetto attuale dei raccordi sconta l’incompleta realizzazione di un political regionalism, che affidi a sedi politiche la rappresentazione degli interessi territoriali in vista dell’esercizio di una funzione di governo e dell’assunzione di decisioni politiche unitarie. In conclusione, sono proposti correttivi istituzionali coerenti con tali assunti e con la generale funzione unificante dei raccordi (clausola di supremazia, costituzionalizzazione di un organo di rappresentazione delle istanze territoriali).

Abstract (in inglese)

The article inquires into the institutional connections between the State and the Regions in the Italian constitutional system. Ignored by the orthogonal separation of levels of government introduced by Title V of the 1948 Constitution, the first forms of cooperation were established in specific, discrete sectors. The objective was to facilitate the Regions’ administrative implementation of the policies decided by the State (i.e. administrative regionalism). Only in the 80’s the emergence of a regional “culture” mitigated such trend. In fact, there were the first attempts to set an institutional connection between the State and the Regions, through general and permanent coordination bodies (the so called “conference system”) so as to infuse attention to territorial autonomies into the political choices taken at a national level.

The contradictory 2001 reform of Title V of the Constitution has endorsed a general enhancement of regional autonomy. Nonetheless, it aggravates the dual structure of regional organization. Institutional connections have not been constitutionalized; and the absence of adequate representation for territorial interests has led to conflicts between the State and the Regions, passing on to the Constitutional Court the task of balancing the territorial interests at stake (i.e.judicial regionalism).

The Constitutional Court has showed great confidence in the thaumaturgical virtues of the principle of sincere cooperation, giving rise to a creative and oscillating case law, not always consistent and linear in its outcomes. Moreover, the case law enhancement of the principle of sincere cooperation has overvalued the conference system with respect to the effectiveness and transparency of decision- making mechanisms, as well as with respect to the adequate representation of territorial interests.

This assumption has been confirmed during the pandemic emergency: in the face of a (constitutionally required) centralization of competences, there was an “escape” from the conference system: the central government opted for a direct dialogue with the Regions concerned or with conference of the Regions (i.e. the private body including the Italian Regions) and its President.

The article first, argues that the current structure of territorial connections suffers from the incomplete implementation of a political regionalism. That is, a regionalism entrusting political bodies with the task of representing territorial interests so as to produce unitary political decisions. Second, in line with these assumptions, the article puts forward institutional proposals pointing to the constitutionalization of a body representing territorial authorities and the introduction of a supremacy clause.